關于報送對《環境保護法修正案(草案)》意見和建議的函

　　全國人大常委會法制工作委員會：

　　全國人大常委會2012年8月對《環境保護法修正案(草案)》一審之后，及時公布，公開向社會征求意見。環境保護部高度重視，先后召開省級環保部門、市縣級環保部門、企業代表、環保專家、環保組織代表等各類座談會，并通過環境保護部門戶網站和《中國環境報》等平臺，組織專題討論，征求系統內外意見。各方面人士對草案做了認真分析和研究，提出了許多重要意見。在此基礎上，我部形成了關于《環境保護法修正案(草案)》的意見和建議。

　　附件：1.關于《環境保護法修正案(草案)》的主要意見

　　2.社會各界和環保系統關于《環境保護法修正案(草案)》的具體建議

　　環境保護部

　　2012年10月29日

　　附件1：

　　關于《環境保護法修正案(草案)》的主要意見

　　全國人大環資委通過調研、座談等多種方式，聽取有關方面意見，做了大量工作，提出了《環境保護法》修正案草案。環保部門對環境保護法的修改態度始終是積極的，并配合環資委做了前期基礎性工作。

　　全國人大常委會對草案一審之后，及時公布，公開向社會征求意見。環保系統對此高度關注。環境保護部先后召開省級環保部門、縣市級環保部門、企業代表、環保專家、環保組織代表等各類座談會，并通過環保部門戶網站和《中國環境報》等平臺，組織討論，征求系統內外意見。大家對草案做了認真分析和研究，提出了許多重要意見。

　　綜合環保系統和有關方面的意見，普遍贊成修改環境保護法，對其充滿期待。各級環保部門和大多數專家學者認為，目前的草案主要存在以下問題：

　　一、在科學處理經濟發展與環境保護的關系上，缺乏切實有力的措施保障

　　回顧過去30多年的發展，展望今后發展方向，環境保護法的修改，必須統籌處理好經濟發展與環境保護的關系，按照生態文明建設的理念、原則和要求，堅持在發展中保護、在保護中發展，走代價小、效益好、排放低、可持續的環境保護新道路，努力實現全面、協調、可持續的發展。草案雖然提出了有關理念，但并未提出具體的保障措施和程序規則。

　　草案在第4條提出了“使經濟建設和社會發展與環境保護相協調”的理念。如能得到具體的制度保障，這無疑是一個進步。但是，在具體制度設計上，這一理念沒有得到充分貫徹。比如，草案刪除了現行法律第4條關于“環保規劃必須納入國民經濟和社會發展計劃”的規定，并在第12條規定“根據國民經濟和社會發展規劃綱要，編制國家環境保護規劃”。

　　二、在合理界定環境保護法與專項法的關系上，基本定位不夠清晰

　　《環境保護法》在環境保護法律框架體系中處于基礎性、綜合性地位。《環境保護法》與各專項法律在調整對象上，應當有合理的區分。具體來說，各專項環保法律應當以企業事業單位為其主要調整對象，而《環境保護法》則不宜再以企業事業單位為其主要調整對象。

　　在此基礎上，《環境保護法》的主要內容應當包括環保理念、基本原則、基本體制、政府責任、公眾權益保障、社會參與機制、企業的基本義務、環境經濟政策、通用的處罰規則等，而針對企業的具體監管措施應當主要留由其他專項環保法律或者行政法規規定。

　　目前草案的定位不夠清晰，法律之間的銜接問題沒有合理解決。草案的整體架構和規范內容沒有體現“綜合法”的特點，其調整對象與水、大氣、固體廢物等專項環保法律存在交叉，規定的主要制度與專項法律的相關規定重疊，在若干具體條款上出現沖突情形。

　　三、在配置環保監管職能上，會對現行體制造成沖擊

　　按照有關法律法規和國務院確定的“三定”方案，環保部門和其他有關部門在環境保護方面，形成了一整套監管體制，總體上看是有效的，當然也存在一些職能交叉問題。從未來的改革方向看，環保部門更多地履行綜合宏觀的職能，主要應當體現在環境標準、規劃、監測、信息等方面的統一監管上。

　　目前草案對監管體制做了重大改變。如第10條規定環保部門“會同有關部門”制定排放標準、第11條規定環境保護部“會同有關部門”建立監測制度、第19條規定由“發展改革部門”提出總量控制指標分配意見等修改條款，不僅與現行有效的職責分工和管理體制相違背，而且弱化了環保部門的綜合宏觀職能，將對環保工作帶來不利影響。

　　四、在對待各地方各部門的環保實踐上，草案沒有充分吸收成功經驗

　　目前草案沒有將那些應當用法律規范來調整、立法條件比較成熟、各方面意見比較一致、現實中又迫切需要的、修改后對環境保護工作能產生顯著成效的實踐成果和國際經驗，納入到修改后的《環境保護法》中。比如可持續發展、市場手段、排污許可、戰略環評、公眾參與、環境權益、公益訴訟等。目前草案對環境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理、現場檢查等制度措施的有關修改內容，與水、大氣等單項環保法律的規定、與目前環境管理工作實際不一致。

　　建議全國人大立法工作機關，統籌考慮中國特色社會主義事業總體布局的最新部署，廣泛體現人民群眾對環境保護的新期待，充分吸收社會各界提出的意見和建議，對目前草案做進一步修改、論證和完善。

　　附件2：

　　社會各界和環保系統關于《環境保護法修正案(草案)》的具體建議

　　一、需要補充的環境管理制度和措施(10項)

　　1、保障公眾環境權益

　　2、跨部門、跨區域的環保協調機制

　　3、鄉鎮政府的環境管理

　　4、政策制定過程的環境影響論證

　　5、環境質量狀況評價指標體系

　　6、環境功能區劃、生態功能區劃

　　7、污染物總量控制與環境質量管理

　　8、排污許可、排放指標交易

　　9、環境保險、綠色信貸、環境稅等經濟政策

　　10、生態補償機制

　　二、需要完善的環境管理制度和措施及相關規定(14項)

　　1、環境標準：由草案規定的“環保部門會同有關部門制定”，恢復為現行法律關于“環保部門制定”環境標準的規定。

　　2、環境基準：建議表述為“國家鼓勵開展基準研究”，或者表述為“環保部門組織制定環境基準”。

　　3、環境監測：由草案規定的“環保部門會同有關部門制定監測制度和規范”，恢復為現行法律規定的“環保部門制定監測制度和規范”。

　　4、環境信息發布：補充規定縣級以上地方環保部門統一發布本轄區環境信息。

　　5、環保規劃：建議恢復和保留現行法律第四條關于“國家制定的環境保護規劃必須納入國民經濟和社會發展規劃”的規定;或者將草案中“根據國民經濟和社會發展規劃編制環保規劃”，修改為“環保部門會同有關部門，與國民經濟和社會發展規劃綱要同步編制國家環保規劃”。

　　6、總量控制指標分配：由草案規定的“由國家發改委提出”，按照歷史和現實，改為“由環保部提出”，從而維護國家現有的環保工作格局，保持總量控制工作的一致性。

　　7、排污收費：現草案中“征繳費用”的表述不準確，改為“繳納排污費”或“繳納環境稅費”。關于排污費的使用方向，增加用于監察、應急等能力建設。

　　8、“三同時”：一是將建設項目“污染防治設施”，改為“環境保護設施”;二是刪除擅自拆除、閑置污染防治設施只有“超標”才能處罰的限制條件。

　　9、限期治理：刪除限期治理計劃的規定，并明確限期治理后的法律后果。

　　10、現場檢查：刪除檢查內容的規定，留待部門規章和規范性文件中規定。

　　11、環境應急：明確和突出企事業單位的主體責任。

　　12、土壤環境保護：增加污染場地再開發利用的環保規定;增加污水處理廠污泥處置的規定。

　　13、國際合作：增加環境保護國際合作原則和國內履約的規定。

　　14、生態保護：修改“環境”的定義，適當擴展和包容部分先前沒有納入的環境要素;增加生物多樣性保護、生物安全的內容;增加自然保護區、風景名勝區內環境保護和污染控制的內容。

　　三、關于法律責任部分的修改建議(10項)

　　關于《環境保護法》中法律責任部分的修改，應當注意處理好適用對象和適用規則兩個基本問題，從兩個方面進行合理設計和安排。

　　第一，避免重復性規定：針對企業事業單位的常見環境違法行為，由于各專項環保法律中對其法律責任已有具體規定，《環境保護法》無需作重復性的規定。

　　第二，補充通用性處罰規則：作為環境保護領域的基本法律，《環境保護法》的法律責任部分應當主要規定通用性處罰規則，這些規則同時也應當是對各專項環保法律中的法律責任部分的補充性規定。

　　建議在法律責任部分補充以下10個方面的通用性處罰規則：

　　1.“雙罰制”：不僅處罰違法企業，而且處罰企業負責人和其他責任人員。

　　2.按日計罰：針對連續性環境違法行為的“按日計罰”規則。

　　3.生態損害：明確將生態損害納入環境污染損害的賠償范圍。

　　4.民事責任形式：補充環境污染損害的民事責任承擔方式，明確恢復原狀、生態修復、環境功能替代等責任形式。

　　5.舉證規則：明確環境污染損害訴訟中的舉證責任倒置規則。

　　6.損害評估鑒定：增加環境污染損害的評估鑒定機制。

　　7.環境公益訴訟：根據新修訂的《民事訴訟法》關于公益訴訟的授權性條款，明確規定有關環保機關和社會組織針對損害環境公共利益的行為，提起環境公益訴訟的資格。

　　8.行政強制措施：根據《行政強制法》的有關規定和環境執法監管的實際需要，增加對某些重大環境違法行為，實施查封、扣押等強制措施。

　　9.治安處罰：根據《治安管理處罰法》有關破壞環境行為的條款，作出銜接性的規定。

　　10.環境犯罪：根據《刑法修正案(八)》關于嚴重污染環境犯罪行為的條款，作出銜接性的規定。